Các Khu kinh tế cửa khẩu (tên gọi chung quy ước cho cả Khu thương mại/Khu kinh tế thương mại cửa khẩu) của Việt Nam cho đến nay chủ yếu thực hiện các hoạt động “biên mậu”; đa số chưa đáp ứng các yêu cầu, mục tiêu đặt ra, chưa thành công như mong đợi. Đối với những khu kinh tế thử nghiệm “thể chế bậc cao” như Khu KTTMĐB Lao Bảo (Quảng Trị) và Khu kinh tế cửa khẩu Mộc Bài (Tây Ninh), đã có thời gian được dành những cơ chế, chính sách ưu đãi cao nhất, song vẫn đi đến kết cục được coi là “thử nghiệm chưa thành công”.
Những lập luận trên hàm ý rằng việc xây dựng Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới chung Lao Bảo-Densavan như một hình thức hợp tác kinh tế quốc tế sẽ không dừng lại ở việc giải quyết các vấn đề thực tiễn đang tồn tại của một hình thức kinh tế đã định hình về chức năng (tập trung vào thương mại hàng hóa), tức là chỉ lo tập trung “cải tiến, nâng cao, nâng cấp hay “cơi nới” cơ sở hạ tầng hiện có, hay chỉnh sửa, điều chỉnh, đổi mới các cơ chế, chính sách cụ thể-cục bộ, thay thế một số yếu tố cản trở hoạt động của khu kinh tế cửa khẩu.
Nhiệm vụ quan trọng không kém và sẽ ngày càng quan trọng là xây dựng một hình mẫu phát triển mới của khu kinh tế cửa khẩu, thử nghiệm một thể chế vận hành mới trên cơ sở sự thay đổi các điều kiện hoạt động, nội hàm, cấu trúc, xu thế của các quan hệ kinh tế toàn cầu đang diễn ra mạnh mẽ.
Là một tổ chức kinh tế cụ thể, đặc thù, Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới chung Lao Bảo-Densavan đương nhiên không thể giới hạn các chức năng và phạm vi hoạt động như cũ. Điều đó càng trở nên cấp bách khi lịch sử hoạt động giải quyết vừa qua của Khu KTTMĐB Lao Bảo là quá thăng trầm, bất ổn định.
Cách làm cũ đang chứng tỏ ngày càng rõ tính kém hiệu quả và không phù hợp, trong khi nền kinh tế Việt Nam nói chung, vùng Bắc Trung Bộ và tỉnh Quảng Trị nói riêng đang nỗ lực chuyển sang quỹ đạo phát triển mới về chất. Bản thân nền kinh tế Lào, với độ kết nối ngày càng sâu rộng với Trung Quốc, đang “trỗi dậy” mạnh mẽ, cũng là yếu tố làm gia tăng áp lực thay đổi thực chất hoạt động của khu kinh tế kết nối Cửa khẩu Lao Bảo của Việt Nam và Cửa khẩu Densavan của Lào.
Sự thay đổi theo một cách thức tương tự cũng đang diễn ra ở Thailand, thậm chí còn gây tác động mạnh hơn, do trọng lượng và sức ảnh hưởng lớn hơn của nền kinh tế này. Nếu nhìn xa hơn, chiếu vào vị trí, vị thế của khu vực Cửa khẩu Lao BảoDensavan trên Hành lang kinh tế ĐôngTây sẽ nhận thấy triển vọng tác động rất mạnh từ sự thay đổi của kinh tế Ấn Độ và “khó dự đoán hơn” của Myanma.
Tại các cửa khẩu, nổi lên vai trò của trung tâm logistics thế hệ mới, phạm vi liên kết thị trường mở rộng, cơ cấu hàng hóa-dịch vụ thay đổi. Bên cạnh lưu thông hàng hóa Việt-Lào, chủ yếu phục vụ thị trường Việt Nam-Lào, sản phẩm và thị trường Thái Lan và Trung Quốc đóng vai trò ngày càng nổi bật, thậm chí ngày càng nổi bật vai trò định hướng-định hình cách thức hoạt động của Khu kinh tế cửa khẩu Việt-Lào.
Xu hướng này, không nghi ngờ gì, cũng đang và sẽ mở rộng ra cho các khu kinh tế cửa khẩu phía Nam, trên biên giới Việt Nam-Campuchia, sẽ tiếp tục mở ra theo tuyến kết nối với Thailand, Myanma, hướng tới Ấn Độ và dọc theo các tuyến “một hành lang-một con đường” của Trung Quốc. Cách tiếp cận sản phẩm-thị trường kiểu cũ, bị giới hạn về sản phẩm và phạm vi địa lý chật hẹp đã thất bại.
Nguy cơ đó còn rõ ràng hơn rất nhiều nếu tiếp tục dừng lại ở cách tiếp cận “chỉnh sửa, cải tiến cơ chế, chính sách cũ” nhằm tiếp tục duy trì cách tư duy và hành động truyền thống của các khu kinh tế cửa khẩu trên biên giới phía Tây của nước ta.
Xem xét lại mối quan hệ giữa “chức năng” và “các điều kiện đáp ứng” của Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới đặt ra thách thức để xây dựng thành công là đặc biệt lớn.
Thể chế này càng cao (“xuyên biên giới”, “chung” 2 quốc gia), càng mới về nội hàm (tọa độ thu hút đầu tư phát triển thương mại điện tử, logistics, sản xuất, nhất là sản xuất định hướng công nghệ cao, áp dụng quản trị hiện đại, kinh tế số, phát triển đô thị hiện đại, ...) thì thách thức càng lớn gấp bội.
Không tính kỹ bước đi và có các giải pháp phù hợp, những thách thức đó thậm chí còn biến nhiệm vụ đặt ra thành “bất khả thi”. Về nguyên tắc, điều kiện phát triển càng kém thuận lợi, tình thế phát triển càng khó khăn, để xây dựng được thực thể kinh tế có năng lực vượt qua “thách thức”, thực hiện được chức năngsứ mệnh được giao, càng cần phải cung cấp cho nó các điều kiện thuận lợi, các ưu đãi và hỗ trợ đặc biệt.
Mức độ thuận lợi của các điều kiện, quy mô ưu đãi và cấp độ đặc biệt của hỗ trợ phải “khác thường”, bảo đảm đủ lớn để tạo sức hấp dẫn (đầu tư/hội tụ nguồn lực), tạo đủ thực lực cho việc hình thành “trung tâm liên kết”, “cực tăng trưởng” đủ mạnh theo yêu cầu đặt ra.
Thực tiễn phát triển khu kinh tế cửa khẩu Lao Bảo cho đến nay cho thấy tất cả sự hỗ trợ tích cực về cơ chế, chính sách và nguồn lực đều “chưa đạt ngưỡng”, đủ để đáp ứng yêu cầu tạo lập một “tọa độ liên kết và thúc đẩy lưu thông hàng hóa, hội tụ nguồn lực và lan tỏa phát triển”, có sức cạnh tranh thu hút đầu tư vượt trội, hình thành một “trung tâm kinh tế”, có vai trò như một cực tăng trưởng, tạo đột phá mạnh, có khả năng làm “xoay chuyển cục diện và tình thế phát triển” tại một vùng địa lý vốn khó và kém phát triển (khó về điều kiện, kém về trình độ và thực lực).
Đối với các khu kinh tế cửa khẩu, việc tạo năng lực thu hút đầu tư vượt trội so với các trung tâm tăng trưởng gần kề-kể cả “bên kia biên giới”, là nhiệm vụ có ý nghĩa sống còn. Tuy nhiên, đây luôn luôn là thách thức cao độ, mà việc vượt qua nó hầu như là bất khả thi, nhất là đối với những nền kinh tế thực lực còn yếu, vùng kinh tế trình độ và các điều kiện phát triển vùng kinh tế cửa khẩu còn nhiều khó khăn. Nếu không có tầm nhìn vượt trội, không có quyết tâm phi thường và hệ giải pháp khác thường thì khó lòng đạt mục tiêu kỳ vọng cho các khu kinh tế này.
Có thể nêu vắn tắt một số thực tế tồn tại chủ yếu trong quá trình xây dựng và phát triển khu kinh tế cửa khẩu Lao Bảo như sau:
- Thứ nhất, việc hỗ trợ trực tiếp các nguồn lực để xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng (quan trọng nhất là giao thông kết nối và trụ sở, sân bãi) cũng như các chính sách ưu đãi về thuế, thủ tục... trong phạm vị cửa khẩu đều không “đến tầm”.
- Thứ hai, nỗ lực phát triển các tọa độ kinh tế trong tỉnh và vùng để liên kết phát triển, tạo cộng hưởng sức mạnh với khu kinh tế cửa khẩu chưa được chú trọng đúng mức và không đặt trong sự đồng nhịp và đồng bộ phát triển với khu kinh tế cửa khẩu. Suốt nhiều năm, Khu KTTMĐB Lao Bảo, dù được xếp hạng “đặc biệt”, vẫn phát triển một cách khá “đơn độc”, hoạt động kiểu “đơn thân”. Những yếu tố “ngoài khu” nhưng có tác động trực tiếp đến sự phát triển của khu, cộng hưởng để tạo sức mạnh hệ thống tổng thể vượt trội-sân bay Quảng Trị, cảng biển Mỹ Thủy, đô thị Đông Hà, các khu kinh tế, khu công nghiệp khác trong tỉnh cũng như các tọa độ phát triển quan trọng khác của vùng-hầu như chưa được quan tâm phát triển đúng tầm, lại theo cách tiếp cận “biệt lập, tách rời” khu kinh tế cửa khẩu. Không thể không nhận thấy đây là một trong những nguyên nhân quan trọng giải thích tình trạng chậm lớn và khó trưởng thành của Khu KTTMĐB Lao Bảo thời gian qua.
- Thứ ba, cơ chế, chính sách ưu tiên, hỗ trợ khu kinh tế cửa khẩu thiếu nhất quán, kém đồng bộ, không thường xuyên liên tục, thậm chí thay đổi bất thường, kiểu “quay xe đột ngột”, làm cho môi trường đầu tư-kinh doanh tại khu vốn chậm được cải thiện, lại có xu hướng kém đi, trở nên khó dự đoán, nhiều khi gây xung đột. Có những thời kỳ, khi điều kiện hoạt động của khu kinh tế cửa khẩu khó khăn, đáng ra Nhà nước phải hỗ trợ thêm về nguồn lực, điều kiện và chính sách (tiếp thêm sức), trên thực tế lại diễn biến ngược lại-các “ưu tiên, ưu đãi” bị cắt giảm mạnh, dẫn tới kết cục sa sút hoạt động, các động lực vốn yếu ớt cũng bị suy giảm và triệt tiêu. Rõ ràng tồn tại những vấn đề chưa thực sự sáng tỏ và vững vàng về lý luận và định hướng chiến lược ở sâu trong quan điểm, nhận thức vai trò-sứ mệnh của các khu kinh tế cửa khẩu, tư duy chiến lược và cách tiếp cận hành động để phát triển chúng trong đời sống hiện thực.
- Thứ tư, kết nối hoạt động các khu kinh tế hai bên biên giới, của bộ máy quản lý, điều hành hoạt động hai khu kinh tế, với sự dẫn dắt của chính quyền các cấp hai bên-vốn trình độ quản trị phát triển chưa cao, đối tượng quản trị lại mới mẻ và phức tạp-còn thiếu thống nhất, “đẳng cấp” chưa đồng bộ, khó phối hợp hoạt động để tạo sự đồng nhịp. Trong bối cảnh đó, khó mà cải thiện mạnh mẽ môi trường đầu tư kinh doanh cho cả khu vực xuyên biên giới, không dễ tạo sức hấp dẫn đầu tư vượt bậc cho một khu vực vốn yếu kém phát triển và thiếu năng lực cạnh tranh thu hút đầu tư.
Sau một quá trình phát triển thiếu thực chất, trải qua thăng trầm của khu kinh tế cửa khẩu được xác định là “đặc biệt cấp quốc gia, với các ưu đãi, hỗ trợ ở mức cao nhất mà quốc gia có”, định hướng xây dựng Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới chung Lao Bảo-Densavan như một hình mẫu phát triển mới căn bản và thực chất là cần thiết và tất yếu.
Tuy nhiên, cần giải thích rõ các khái niệm, thuật ngữ phản ánh sự khác biệt và mới mẻ của hình mẫu mục tiêu được chọn, định hình rõ nội hàm, cấu trúc logic và cơ chế vận hành của nó-trong mối quan hệ với bối cảnh và điều kiện phát triển mới (bối cảnh thời đại và thế giới).
Định hình rõ khái niệm về thực chất cũng chính là xác lập một cam kết phát triển của Nhà nước với xã hội-rõ ràng, đáng tin cậy và khả thi. Đây là nền tảng để xây dựng chiến lược hành động, xác định hệ giải pháp xây dựng và phát triển khu kinh tế cửa khẩu phù hợp cho giai đoạn mới. Để đạt mục tiêu xây dựng thành công một hình mẫu khu kinh tế cửa khẩu hiện đại, theo các lập luận nêu trên, cần tuân thủ (thực hiện) một số nguyên tắc tiếp cận và hành động sau:
Chiến lược hành động phải bảo đảm “sự cân đối” sự tương xứng một cách thực chất giữa: sứ mệnh, chức năng-nhiệm vụ được trao cho khu kinh tế có khả năng đáp ứng các yêu cầu phát triển hiện đại và không bị “lạc hậu” về tầm nhìn với các điều kiện nền tảng bảo đảm thực hiện chiến lược hiện có hạ tầng kết nối, cơ sở vật chất kỹ thuật, nhân lực-bộ máy và hệ thống thể chế chung; các nguồn lực trực tiếp (vốn đầu tư, công nghệ, thị trường) và hệ giải pháp thực hiện cơ chế-chính sách ưu tiên, ưu đãi, các dự án thúc đẩy...Khái niệm “cân đối” ở đây hàm nghĩa “tính đồng bộ” của hệ giải pháp thực thi “khác biệt và vượt trội đúng tầm”. Hệ giải pháp không đồng bộ, chỉ cần một số yếu tố cấu thành không “đến ngưỡng” sẽ dẫn tới nguy cơ giảm hiệu quả, thậm chí triệt tiêu tác dụng của nỗ lực tổng thể.
Về nguyên tắc, cần xây dựng một Chương trình xây dựng và phát triển Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới mang tính tổng thể, trong đó bao gồm cả các dự án phát triển các Trung tâm và các tọa độ ưu tiên chiến lược khác-như sân bay Quảng Trị, cảng biển Mỹ Thủy, đô thị Đông Hà (không kể đô thị cửa khẩu) cũng các tuyến giao thông kết nối. Không có những yếu tố này, khó mà bảo đảm sự thành công đúng nghĩa của Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới. Bảo đảm tính tương đồng về trình độ, cơ cấu và liên thông về cơ chế-cơ sở của sự thông suốt “xuyên biên giới” giữa hai bộ phận của khu kinh tế thuộc quyền quản lý vận hành của hai quốc gia.
Trên thực tế, yêu cầu này chứa đựng những “nguy cơ” xác định, nhất là trong giai đoạn đầu và trong khâu vận hành hoạt động của hai bộ máy. Về cơ chế vận hành của Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới Lao Bảo-Densavan, cần định hướng tới hình mẫu “Khu thương mại tự do” kiểu mới để xác định các nhiệm vụ cụ thể.
Theo định hướng này, về nội dung cấu trúc, Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới chung sẽ không đơn thuần chỉ là một Trung tâm giao dịch thương mại được “nâng cấp”, hay cao hơn, được hiện đại hóa. Nó còn phải bao gồm (được định hướng thành) Trung tâm logistics quốc tế (khu vực) “thế hệ mới”, Khu công nghiệp công nghệ cao theo tiêu chuẩn “phát triển xanh”, gắn kết với đô thị hiện đại (thông minh-sáng tạo). Đây là nhiệm vụ quan trọng nhất, quyết định triển vọng của Khu kinh tế biên giới “đời mới”.
Việc xây dựng hệ thống cơ chế vận hành và chính sách điều hành của Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới, cần hướng tới hệ tiêu chuẩn thể chế dành cho Khu thương mại tự do đẳng cấp cao của thế giới. Hiện nay, một số địa phương khác của Việt Nam-đa số là phát triển hơn Quảng Trị đang nỗ lực xây dựng “thí điểm” thể chế phát triển này. Hải Phòng, Đà Nẵng đang tích cực tìm kiếm hình mẫu thể chế cho Khu thương mại tự do của mình trong tương lai.
Các kinh nghiệm xây dựng thể chế kinh tế vượt trội-như xây dựng đặc khu kinh tế, “xin” áp dụng và thử nghiệm “cơ chế, chính sách đặc thù” của hàng loạt địa phương (Hà Nội, TP. Hồ chí Minh, Thanh Hóa, Nghệ An, Khánh Hòa, Thừa Thiên Huế) cần được tham khảo để áp dụng vào xây dựng và phát triển Khu kinh tế thương mại xuyên biên giới Lao Bảo-Densavan. Trong trường hợp này, lợi thế đi sau của Quảng Trị là nổi bật, cần được tận dụng và phát huy tối đa, giảm thiểu nguy cơ rủi ro khi hành động đơn độc.
(Nguồn: Báo Quảng Trị)
